来源：微信公众号“冰汝看美国”

特朗普政府近期公布的一项绿卡政策，正在美国移民体系内部引发巨大争议。按照美国公民及移民服务局 (USCIS) 一周前公布的内容，未来绝大多数申请美国永久居留权（绿卡）的人，可能都无法像现在这样留在美国境内等待审批，而必须返回原籍国，通过美国驻海外领事馆重新申请移民签证。

消息一出，数百万正在等待绿卡审批的人迅速陷入焦虑和困惑。在外界对这项政策的强烈抗议之后，美国国土安全部在周五发出澄清和补充说明，试图淡化影响。国土安全部表示表示这并非“一刀切”，声称政策并未发生重大变化，只有部分人需要返回原籍国。美国国土安全部强调移民官员拥有自由裁量权，将根据具体情况逐案决定申请人是否必须离开美国才能获得绿卡，但争议并未因此平息。

在很多人看来，这项政策释放出的信号已经非常明确：特朗普政府正在将移民改革的重点，从打击非法移民进一步扩展到限制合法移民。

美国几十年来的移民惯例正在被挑战

长期以来，美国移民法中一直存在一项被称为“身份调整”（Adjustment of Status）的制度。

简单来说，符合条件的人如果已经身处美国境内，可以直接向美国公民及移民服务局（USCIS）申请将现有身份转为永久居民身份，而无需返回原籍国重新办理移民签证。

这套制度最常见于两类人群。第一类是就业移民。大量外国专业人士通过H-1B、O-1等工作签证进入美国，在科技公司、大学、医院和研究机构工作多年后，再由雇主担保申请绿卡。第二类则是家庭团聚移民。例如外国人与美国公民结婚，或者成年美国公民为父母申请绿卡。

过去几十年里，这些申请人大多能够留在美国生活和工作，同时等待审批结果。根据美国国土安全部公开数据，2024财年共有约140万人获得美国绿卡，其中约82万张就是通过这项“身份调整”的程序获批的

然而美国公民及移民服务局在5月22日发布公告表示，几乎所有申请永久居留权的人都必须证明自己存在“特殊情况”（extraordinary circumstances），才能继续在美国境内申请绿卡。否则，他们可能被要求返回原籍国，通过美国驻海外领事馆办理移民签证。而一旦离开美国，他们不仅可能失去现有合法身份，甚至存在无法再次入境的风险。

美国公民及移民服务局发言人扎克·卡勒在一份声明中表示：“这项政策使美国移民体系能够按照法律原本设计的方式运作，而不是继续鼓励人们利用制度漏洞。当外国人在自己的母国申请移民时，可以减少那些最终选择躲入地下、逃避监管的人数，也能降低政府未来寻找并遣返这些人的需要。”

卡勒还表示，对于目前已经提交绿卡申请、正在等待审批的人来说，如果政府认定其能够为美国带来经济利益，他们仍有可能在美国境内完成整个绿卡申请流程，而无需离境。

不过，对于其他申请人，美国政府可能会要求他们前往海外的美国领事馆接受面试并完成后续审批程序。

这项突然出台的政策变化预计将影响美国合法移民体系中的大量人群。绿卡申请本身就是一个漫长且复杂的过程，通常需要数个月甚至数年时间才能完成。对于那些正在申请永久居民身份的人来说，他们可能被迫离开美国，与家人分离、中断工作，并对所在社区造成连锁冲击。

被批评后又改说法

这项新规定几乎是立即引发了巨大争议，并可能面临法律挑战。自公布以来，移民律师、国会议员以及移民权益组织纷纷发出批评。

纽约州州长凯西·霍楚尔则批评称：“这项政策背叛了建立这个国家的核心承诺。”亚利桑那州民主党众议员格雷格·斯坦顿表示：“特朗普故意让合法移民变得更加困难。美国之所以能够吸引全球最优秀的研究人员、医生和工程师，正是因为我们的工作签证体系。”

美国自由主义智库卡托研究所（Cato Institute）移民研究主管戴维·比尔也在分析文章中批评这一政策“不合逻辑”。他警告称，这项政策可能带来广泛而深远的连锁反应。比尔直言：“它将迫使大量有才华的人才流向其他国家，并使美国对企业而言变得缺乏竞争力。”

在对方批评的背景下，美国国土安全部在周五对新政策作出进一步解释，试图淡化负面影响。国土安全部表示这项政策不会阻止任何合法且符合条件的外国人获得绿卡。

国土安全部表示这并非一项一刀切的改变，而是将由移民官员来决定是否强迫某人前往海外获取绿卡。国土安全部发言人在一份声明中表示，这只是提醒官员他们拥有自由裁量权，这种权力一直存在，并且是逐案审理的。

曾在小布什政府时期担任美国公民及移民服务局首席法律顾问的林登·梅尔梅德（Lynden Melmed）表示，国土安全部最新发布的声明实际上是在试图缩小此前绿卡政策指引的适用范围，使其不再像最初外界理解的那样绝对和全面。

梅尔梅德直言：“这项政策背后的核心目标仍然是放缓合法移民的速度，只不过现在政府正在降低最初的强硬措辞。”

谁将受到最大冲击？

根据多位移民律师分析，不同类别申请人受到的影响可能并不相同。就业类绿卡申请人（Employment-Based Green Card）受到的冲击可能相对较小。这一群体大多已经持有H-1B、O-1等工作签证，并在美国企业长期工作。

根据美国国土安全部在周六向CBS发表的声明中表示：“这项政策不会对那些高素质申请人以及始终遵守法律的专业技术人才产生明显影响。这些外国人符合美国的国家利益，并能够为美国带来经济收益，因此他们仍将继续获得政府在行使自由裁量权时的积极考量。”

就业类移民更容易证明自己会为美国创造价值，因此更容易获得允许留美等待审批的资格。但问题在于，究竟什么样的人才算符合“美国国家利益”，特朗普政府目前并没有明确标准。

相比之下，家庭团聚类申请人可能面临更大风险，因为他们通常难以证明明确的经济贡献。

更重要的是，家庭团聚类申请人中通常还会包括大量非法移民。许多人非法滞留在美国，美国法律又允许部分非法移民通过家庭关系实现身份合法化。例如，与美国公民结婚，或者等到在美国出生的子女年满21岁后由子女提出担保申请。

在现行制度下，这些人通常可以留在美国境内完成身份调整程序。但新政策实施后，他们很可能被要求离境申请。如果未来必须返回原籍国申请，情况将发生根本变化。

美国移民法规定，如果申请人曾在美国非法滞留超过一定时间，一旦离境，可能自动触发三年、十年甚至终身禁止重新入境美国的处罚。这意味着许多人虽然理论上符合绿卡申请条件，却可能因为被迫离境而彻底失去获得永久居留权的机会。

因此，移民律师普遍认为，这项政策真正瞄准的对象，很可能正是这一群体。

更大的问题还在于海外领事馆的处理能力。美国许多驻外使领馆本来就存在严重积压问题，预约等待时间往往长达数月甚至数年。如果未来大量绿卡申请人被要求离境申请，积压情况势必进一步恶化。程序上的拖延也被认为有利于缩减移民数量。

此外，海外领事官员拥有比美国境内移民官更大的自由裁量权。他们作出的拒签决定通常无法上诉，申请人也很难通过法院挑战结果。因此，一旦离开美国，许多人实际上将失去更多法律保障。

与“出生公民权”紧密相关

事实上，这一思路并不新鲜。长期以来，美国移民限制派一直认为，绿卡申请人应该在美国境外完成移民程序，而不应该进入美国后再通过身份调整获得永久居留资格。

在他们看来，现有制度实际上降低了移民门槛。因为一旦申请人在美国境内等待审批，他们已经建立起工作、家庭和社会关系，即使申请遭到拒绝，政府往往也面临更大的执法成本。

对于特朗普政府而言，这项政策还有另一层重要意义。许多移民专家认为，新政策实际上与特朗普长期推动的“出生公民权”改革有关。特朗普一直试图终止美国“落地即入籍”的出生公民权制度。

目前相关案件已经进入最高法院审理阶段。如果最高法院最终维持现有制度，那么许多非法移民仍然可能通过美国公民子女获得合法身份。而要求绿卡申请人离境办理手续，则可能成为限制这一路径的另一种方式。

前奥巴马政府司法部移民事务官员莱昂·弗雷斯科直言：“政府推动这项政策的重要原因之一，就是为出生公民权案件失败后的局面提前准备替代方案。”

法律上站不住脚？

移民律师们则认为这项政策将在法庭上面临严峻挑战。CNN采访了六位移民律师，他们都表示现在判断这些变化最终的影响范围还为时尚早。律师们称这仅仅是政策的改变，而非法律的修改，而且这项政策几乎肯定会在法庭上受到挑战。

亚特兰大移民律师查尔斯·库克表示：“我不认为会出现大规模的拒签，而且他们也不可能将这份备忘录追溯适用，我敢肯定，至少有上百万份身份调整申请正在等待处理。你现在不能对这上百万人说，‘谢谢你们的钱，现在你们得回国重新来过。’没有哪个法官会支持这种做法——绝对没有。”

虽然美国公民及移民服务局将身份调整描述为“漏洞”，但该程序存在于国会制定的法规中，不能通过行政政策单方面废除。

库克表示：“当国会在几十年的时间里对一项法律进行了20次修订和完善时，很难像USCIS在这次政策声明中那样，把它称作一个‘漏洞’。这就是现行法律，而法律仍然允许那些符合条件的人在美国境内申请身份调整并获得绿卡。”

混乱已经出现

尽管政策细节仍不明确，但其影响已经开始显现，移民局官员已经开始按照新的指导思路审查案件。多名移民律师表示，他们近期陆续收到移民局发出的补件通知。这些文件要求申请人进一步证明自己对美国经济、社会或者家庭所具有的重要价值。部分通知甚至要求申请人详细说明教育背景、就业经历、英语能力、社区服务记录以及家庭情况等因素。

与此同时，不同地区移民局办公室的执行方式似乎并不一致。一些申请人在面试过程中被询问是否能够返回原籍国申请绿卡，而另一些申请人的面试则与过去完全相同。

目前执行情况仍然相当混乱。而这种不确定性本身已经成为最大的压力来源。许多移民律师认为，这种模糊状态未必是意外。有律师直言，政府希望制造一种无法预测的环境，让申请人感到不安，从而主动放弃申请或离开美国。

事实上，这项绿卡政策并不是孤立事件。过去一年多时间里，特朗普政府已经持续收紧合法移民渠道。包括大幅削减庇护申请、限制临时保护身份（TPS）、暂停大部分难民接收计划、加强学生签证审查、提高H-1B签证门槛以及扩大社交媒体背景调查等。

这些措施共同构成了一条清晰的政策主线：特朗普政府正在重新定义美国移民体系。过去，美国移民政策的重点主要是区分合法与非法移民。而如今，政策焦点正在转向控制移民总规模，无论其是否合法。

这也是为什么许多学者认为，当前发生的并不仅仅是一场行政程序调整，而是一场关于美国国家定位的政治争论。美国究竟是继续维持一个依靠全球人才和移民推动发展的国家，还是转向一个更加封闭、更强调限制移民流入的体系。